难点辨析 | 如何把握监察指定管辖

来源:中央纪委国家监委网站 作者: 发稿时间:2020-04-22 浏览次数:10

  监察指定管辖制度,即基于上级监察机关的指定而确定监察事项管辖机关的制度,是对监察管辖一般原则的补充,以便监察事项能够实事求是、高效便捷地办理。通过两年实践运行,其所适用的情形逐渐类型化,发挥着统筹办案力量、排除办案阻力、破解查处困境等重要作用。但实践中存在一种倾向,即习惯于将指定管辖作为管辖疑难复杂问题的简单化处理路径,从而造成实务中指定管辖误用。因此,有必要对指定管辖与相关特殊管辖作一甄别辨析,便于实践中精准把握运用。

  指定管辖和协商管辖的界分问题

  对于工作地点在地方、干部管理权限在主管部门的公职人员涉嫌职务犯罪的问题,按照相关规定,本应优先通过协商管辖,交由工作地的地方监委办理,但实践中,多数是通过指定管辖交给地方监委办理。这就存在两个问题:一是地方监委本身具有属地管辖权之要素,却通过指定管辖获得管辖权,不符合指定管辖的法理,属于指定管辖的误用;二是指定管辖越位代替协商管辖,容易架空协商管辖机制,导致事事都依赖于上级监委的指令,运作趋于行政化。

  《国家监察委员会管辖规定(试行)》第二十九条规定,工作地点在地方、干部管理权限在主管部门的公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪的,由派驻该单位的纪检监察组管辖。派驻纪检监察组认为由其工作所在地监察机关调查更为适宜的,应当及时同其工作所在地有关监察机关协商决定,并履行相应的审批程序。中央纪委国家监委规范纪检监察机关在监督检查审查调查中协作配合工作的有关文件对此作了进一步规范,工作地点或党的组织关系在地方、管理权限在主管部门的厅局级(含相当于厅局级的公职人员)以下公职人员中,中央和国家机关部委、中管企业、中管金融企业党组(党委)管理的公职人员涉嫌职务违法、职务犯罪案件,一般由中央纪委国家监委派驻(派出)机构、中管企业纪检监察机构管辖,经与省级纪委监委协商,也可以由地方纪委监委立案调查。

  可见,协商管辖实质是监察法定管辖的有机组成部分,协商管辖中属人管辖为主,主管部门为主,属地管辖为辅,但也注意发挥地方监委的能动性和优势。在协商管辖和指定管辖的位序上,应当把握两个方面:一方面,对于双重管理干部等类型公职人员的管辖权归属问题,应优先通过协商管辖确定管辖权,协商不成的或者有其他特殊原因,才需要提请指定管辖。另一方面,对于非工作地点的地方监委,即便属于职务犯罪发生地的地方监委,也需通过指定管辖来获得监察管辖权。比如最高人民法院某法官(处级)在J市中级人民法院工作期间涉嫌受贿,由于其现在工作地点在北京市,因此J市监委并无管辖权,驻最高人民法院纪检监察组提请国家监委指定管辖后其才具有管辖权。

  指定管辖案件中涉案人员管辖问题

  《监察法》第二十二条第二款规定,对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员,监察机关可以依照前款规定采取留置措施。也即,对涉案人员可以立案及采取留置措施,因此,涉案人员也存在监察管辖的问题。涉案人员中,有的具有公职人员身份,但从实践看,多数不具有党员和公职人员身份。监察一般管辖原则的前提是“本法第十五条规定的人员”,因此非监察对象的涉案人员管辖无法套用这一规则。

  那么,对于非监察对象的涉案人员如何管辖?《监察机关监督执法工作规定》第二十二条规定,对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员立案调查的,一般应当由负责该案被调查人调查工作的监察机关办理立案调查手续。也即由管辖主案的监委管辖。根据相关文件,纪检监察机关根据本机关的管辖权或者上级纪检监察机关的指定管辖决定对监察对象开展调查的,可以直接对非监察对象的涉案人员立案调查。

  因此,按照上述规则,对指定管辖案件中涉案人员的管辖比较特殊:如果主案系由上级监委指定管辖,那么该监察机关也一并具有了对非监察对象涉案人的管辖权,不需要重复指定管辖。只有对属于监察对象的涉案人,才需要再次指定管辖,且不得以涉案人管辖为由排斥具有管理权限的纪检监察机关的属人管辖权。

  监委对非监察对象涉案人员的管辖规则迥异于诉讼管辖中的属地管辖原则,但有些司法机关工作人员在办理监察机关商请指定管辖事宜时,要求监察机关提供行贿犯罪案件的监察指定管辖决定书。这是以诉讼管辖的逻辑去把握监察管辖。监察管辖与诉讼管辖的要素及规则不同,诉讼指定管辖并不与监察指定管辖一一对应。有些监察指定管辖案件,恰好指定到其犯罪地的监察机关管辖(如前述最高人民法院法官的案件),同级司法机关依法具有管辖权,则不需要指定管辖;有些案件,如非监察对象涉嫌行贿犯罪等辅案,虽然监察调查不需要指定管辖,但诉讼则需要指定管辖。

  互涉案件中监察指定管辖与诉讼指定管辖协同问题

  互涉案件是指一人既涉嫌职务违法犯罪,又涉嫌其他违法犯罪,相关办案机关都有权管辖的案件。互涉案件管辖,本身就是管辖中的疑难复杂问题,当互涉案件遇到指定管辖时,问题更显复杂化。

  对互涉案件“以监委为主”的管辖原则,根据国家监委的相关规定,可采取两种模式进行:第一种为并案调查的模式,即由监察机关并案调查更为适宜的,可以将其他违法犯罪问题与涉嫌职务违法犯罪问题一并调查,必要时可以请其他机关提供协助;第二种为分别调查和侦查,并案审查起诉的模式,即监察机关认为由公安机关、检察机关等管辖更为适宜的,可以将其他违法犯罪问题移送相关机关侦查,审查调查终结前,承办部门与其他机关就移送审查起诉事宜进行协商,由检察机关并案审查起诉。

  互涉案件中监察与诉讼指定管辖是否需要协同?这视监察机关采取何种模式办理互涉案件而定。如果监察机关采取并案调查模式,则不需要商请公安机关指定管辖。实践中,有些案件监委本身就准备采取并案调查的模式,却商请上级公安机关将其他犯罪线索指定到同一地区的公安机关后再进行并案调查,在程序上多此一举。

  如果拟采取分别调查和侦查、并案审查起诉的模式,且对严重职务违法和职务犯罪问题需要指定管辖的,监委就需要考量指定管辖的协同问题,与公安机关、检察机关的侦查指定管辖保持一致,提高互涉案件办理的整体效率。(湖北省纪委监委案件监督管理室  龚雄艳)